Lei orçamentária indica tendência de gasto menor e de precarização dos serviços públicos até 2025

Projeto da LDO de 2023 foi enviado na semana passada pelo governo ao Congresso. Para 2025, equipe econômica prevê gasto público em 16,71% do PIB em 2025, menor patamar em 17 anos. Estimativas do projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2023, enviado na semana passada pelo governo ao Congresso Nacional, apontam para uma redução do tamanho do Estado — em razão da previsão de forte contração no gasto público — e uma tendência de precarização da oferta de bens e serviços públicos até 2025.

A LDO é elaborada anualmente em abril e tem como objetivo apontar as metas e prioridades do governo para o ano seguinte. A lei estabelece as diretrizes para a elaboração do orçamento anual, encaminhado ao Legislativo em agosto de cada ano.

De acordo com a previsão do projeto da LDO para 2023, os gastos totais do governo vão cair nos próximos três anos, reduzindo o tamanho do Estado — um dos objetivos do chamado teto de gastos, regra pela qual a maior parte das despesas não pode crescer acima da inflação do ano anterior.

Em 2021, os gastos públicos somaram 18,6% do PIB, o menor patamar desde 2014. Para os próximos anos, a projeção da LDO é de que as despesas na proporção do PIB vão recuar gradativamente (gráfico abaixo) até atingir 16,71% do PIB em 2025. Se isso se confirmar, será o menor nível em 17 anos — em 2008 essa proporção foi de 16,6% do PIB.

Com a redução de gastos, o setor público caminha para o retorno dos superávits fiscais nos próximos anos, ou seja, com as receitas superando as despesas (sem contar juros a dívida).

Para 2023, a meta é de um déficit fiscal de até R$ 65,9 bilhões. Para 2024, o objetivo é que esse déficit seja menor (de até R$ 27,9 bilhões). A meta para 2025 é de um superávit primário de R$ 33,7 bilhões.

A redução do tamanho do Estado é um objetivo declarado do ministro da Economia, Paulo Guedes. Ele defende a redução dos gastos com servidores, com redução de concursos, menos reajustes e reforma administrativa, além de privatizações de empresas estatais, e uso de "vouchers" para saúde e educação no setor privado, entre outras medidas.

Impacto nos serviços públicos

No projeto da LDO de 2023, o governo avalia que, apesar da eficiência do teto de gastos no controle da maior parte das despesas, há crescimento dos gastos obrigatórios em relação à despesa total, com consequente queda dos gastos discricionários, que são as despesas livres dos ministérios.

Segundo projeções oficiais do governo na LDO, os gastos obrigatórios (despesa com pessoal, previdência e seguro-desemprego, por exemplo) vão recuar progressivamente nos próximos três anos, passando de 16,8% do PIB em 2022 para 16,1% do PIB em 2025. E os gastos livres devem recuar de 1,4% do PIB, em 2022, para 0,6% do PIB em 2025.

Segundo o governo, essa queda dos gastos livres "tende a precarizar gradualmente a oferta de bens e serviços públicos e a pressionar, ou, até mesmo, eliminar investimentos importantes, reforçando ainda mais a necessidade de avanço na agenda de reformas estruturais".

A previsão da LDO para os gastos livres (discricionários) do Executivo é de R$ 108 bilhões para 2023, de R$ 93,8 bilhões para 2024 e de R$ 76,7 bilhões para 2025. Esses valores não contemplam emendas (obrigatórias e de relator) e há uma reserva de R$ 11,7 bilhões para reajustes de servidores.

Quando os gastos livres começam a ficar próximos de R$ 80 bilhões, analistas veem risco da chamada "paralisia" da máquina pública (shutdown), ou seja, o funcionamento prejudicado e dificuldade na oferta de serviços públicos.

Para o secretário especial de Tesouro e Orçamento do Ministério da Economia, Esteves Colnago, esse risco é "baixo".

"Vai ter uma restrição no primeiro semestre [de 2025, quando o gasto livre é menor], e ao longo do tempo o orçamento vai flexibilizando e vai conseguindo cumprir as demandas dos órgãos", declarou.

Dentro dos gastos livres que podem ser afetados, estão as despesas de custeio administrativo dos ministérios, ações com serviços públicos e os investimentos da União.

Entre os serviços, estão ações de defesa agropecuária; bolsas do CNPq; concessão de bolsas de estudo (Capes); Pronatec; emissão de passaportes; programa Farmácia Popular; fiscalização ambiental (Ibama); bolsas para atletas; aquisição e distribuição de alimentos para agricultura familiar, entre outros.

Para abrir espaço no teto de gastos, reduzindo os gastos obrigatórios e aumentando os livres, o governo vê a necessidade de reformas.

A área econômica cita a necessidade da reforma administrativa, que poderia economizar R$ 300 bilhões em dez anos, e da tributária — que impulsionaria o crescimento econômico. Ambas estão paradas no Legislativo.

Dívida elevada

A forte contenção de despesas — que pode precarizar serviços públicos e reduzir o tamanho do Estado a fim de se retomar o superávit em 2025 — não deve, porém, resultar na queda da dívida pública.

Esse indicador é acompanhado com atenção por investidores estrangeiros. A redução da dívida é o principal objetivo da política do governo para as contas públicas. .

"O objetivo central da política fiscal [para as contas públicas] no médio prazo é o controle da trajetória de crescimento da dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto (PIB). Para tanto, o governo federal busca o equilíbrio das contas públicas por intermédio do controle e do monitoramento do crescimento da despesa, bem como o acompanhamento da arrecadação dos tributos federais", informou o governo.

O argumento da área econômica é que uma dívida sustentável possibilita a redução dos juros, alavancando o mercado de crédito e impulsionando o crescimento da economia e do emprego.

Segundo o Banco Central, o endividamento brasileiro somou 79,6% do Produto Interno Bruto (PIB) em janeiro.

Pelo critério do Fundo Monetário Internacional (FMI), que considera os títulos na carteira do BC, a dívida pública brasileira está em 91,3% do PIB, acima da média da América Latina (78%).

Na LDO, o governo admite que, mesmo considerando as despesas primárias limitadas pelo teto de gastos, a trajetória projetada para as contas públicas "ainda se mostra insuficiente para uma redução significativa do crescimento da dívida pública no médio prazo [considerando o cenário traçado para os indicadores econômicos]".

A previsão do governo é de que a dívida pública bruta termine 2023 em 79,7% do PIB, e que avance para 80,3% do PIB em 2024 e 2025. Essa estimativa não considera os títulos públicos na carteira do BC, que estão, atualmente, acima de 10% do PIB.

Arrecadação

Para reduzir mais a dívida pública nos próximos anos, o governo cita a necessidade de se elevar a arrecadação.

Diz que seria necessário "substancial esforço arrecadatório para gerar superávits suficientemente elevados para reverter, no curto prazo, a trajetória de crescimento da dívida pública".

De acordo com as projeções da LDO 2023, a receita primária, que subiu de 19,66% do PIB em 2020 22,27% do PIB em 2021, por conta da recuperação econômica, deve cair para 21,95% do PIB em 2022 e atingir 21% do PIB em 2025 (gráfico abaixo).